Chính trị pháp lý là gì

Hiến pháp năm 2013 được thông qua là sự kiện chính trị, pháp lý đặc biệt quan trọng, đánh dấu bước tiến mới trong lịch sử lập hiến của nước ta. Với đặc điểm thể chế chính trị và mô hình tổ chức bộ máy nhà nước của Việt Nam thì chế định Chủ tịch nước trong Hiến pháp năm 2013 đã có những thay đổi tích cực, hợp lý. Tuy nhiên, các quy định của Hiến pháp chỉ điều chỉnh chung. Dựa trên nền tảng đó, các luật, pháp lệnh phải được ban hành nhằm cụ thể hóa, chi tiết hóa những quy định trong Hiến pháp năm 2013[1]. Bên cạnh đó, Chủ tịch nước đóng vai trò rất quan trọng trong việc điều phối hoạt động giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Thế nhưng, những quy định mang tính khởi thủy trong Hiến pháp năm 2013 vẫn chưa đủ sức làm rõ các mối quan hệ này.

Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI đã khẳng định: Nghiên cứu xác định rõ hơn quyền hạn và trách nhiệm của Chủ tịch nước để thực hiện đầy đủ chức năng nguyên thủ quốc gia, thay mặt Nhà nước về đối nội, đối ngoại và thống nhất các lực lượng vũ trang; quan hệ giữa Chủ tịch nước với các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp[2]. Nghị quyết, chính sách của Đảng là linh hồn của pháp luật. Nói cách khác, nghị quyết, chính sách của Đảng phải được thể chế hóa thành pháp luật[3]. Nói là pháp luật nhưng trước hết phải bằng các đạo luật. Trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền và xã hội công dân thì vai trò của đạo luật ngày càng được đề cao[4]. Do đó, cần làm rõ mốiquan hệ giữa Chủ tịch nước với các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư phápđược nêu trongVăn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI bằng những văn bản luật do Quốc hội ban hành.

Theo khoản 6 Điều 70 Hiến pháp năm 2013, Quốc hội có quyền quy định tổ chức và hoạt động của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân [TAND], Viện kiểm sát nhân dân, Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán nhà nước, chính quyền địa phương và cơ quan khác do Quốc hội thành lập. Sau khi Hiến pháp năm 2013 được thông qua, Quốc hội đã ban hành Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, Luật Tổ chức TAND năm 2014, Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015. Như vậy, bước đầu, Quốc hội đã thực hiện quyền năng của mình một cách hiệu quả. Tuy nhiên, cho đến nay Quốc hội vẫn chưa ban hành được Luật về Hoạt động của Chủ tịch nước. Trong khi đó, với việc ban hành hàng loạt các đạo luật quan trọng vừa nêu thì quan hệ giữa Chủ tịch nước với các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp đang phát sinh nhiều vấn đề cần giải quyết. Đây là động lực rất lớn để Quốc hội xem xét và ban hành Luật về Hoạt động của Chủ tịch nước.

Khoản 7 Điều 70 Hiến pháp năm 2013 quy định: Sau khi được bầu, Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án TAND tối cao phải tuyên thệ trung thành với Tổ quốc, Nhân dân và Hiến pháp. Đây là một quy định mới và hết sức tiến bộ nhằm tạo cơ sở quan trọng cho nhân dân thực hiện chức năng giám sát đối với những người giữ chức vụ chủ chốt trong bộ máy nhà nước. Theo quy định của pháp luật, không chỉ Chủ tịch nước mà ngay cả Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án TAND tối cao cũng phải tuyên thệ sau khi nhậm chức. Tuy nhiên, việc tuyên thệ của Chủ tịch nước - người đứng đầu nhà nước chắc chắn phải có sự khác biệt so với việc tuyên thệ của Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án TAND tối caovốn chỉ là những người lãnh đạo công tác của một cơ quan nhà nước. Nói cách khác, lễ tuyên thệ và nhậm chức của Chủ tịch nước phải thiêng liêng và trang trọng hơn lễ tuyên thệ của Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án TAND tối cao. Do đó, pháp luật cần phải cụ thể hóa nghi thức và cả lời tuyên thệ của Chủ tịch nước trong lễ nhậm chức.

Ở Hoa Kỳ, theo mục 1, Điều II Hiến pháp thì trong lễ nhậm chức, Tổng thống Hoa Kỳ phải đặt tay lên cuốn Kinh Thánh để tuyên thệ: Tôi trịnh trọng tuyên thệ rằng tôi sẽ hành xử chức vụ Tổng thống Hoa Kỳ một cách trung thành và sẽ cố gắng hết khả năng của mình để bảo tồn, che chở và bảo vệ Hiến pháp của nước Hoa Kỳ. Mặc dù không có luật nào quy định rằng lời tuyên thệ nhậm chức phải được một người đặc biệt nào đó chủ trì nhưng các vị Tổng thống thường tuyên thệ trước sự chủ trì của Chánh án Tòa án tối cao Hoa Kỳ. Ở Ba Lan, theo Điều 130 Hiến pháp thì trong lễ nhậm chức, Tổng thống Cộng hòa Ba Lan phải tuyên thệ trước Quốc hội như sau:Với mong muốn của nhân dân, nhậm chức Tổng thống Cộng hòa Ba Lan, tôi chính thức tuyên thệ trung thành với các quy định của Hiến pháp; tôi cam kết rằng tôi sẽ kiên trì bảo vệ các giá trị của dân tộc, sự độc lập và an ninh của quốc gia, cũng như những điều tốt đẹp của Tổ quốc và sự phồn vinh của người dân sẽ là nghĩa vụ cao quý của tôi.

Do đó, tuyên thệ như thế nào và tuyên thệ trước chủ thể nào là những vấn đề cần phải được quy định cụ thể, nhằm tạo ra tính thống nhất, chuẩn mực trong hoạt động của Chủ tịch nước. Hiện nay, Hiến pháp và các văn bản pháp luật của nước ta chưa đề cập đến vấn đề này. Phải chăng đây cũng là một động lực để Quốc hội ban hành Luật về Hoạt động của Chủ tịch nước?

Ban hành văn bản quy phạm pháp luật [VBQPPL] là một hình thức quản lý quan trọng trong thẩm quyền của Chủ tịch nước. Điều 91 Hiến pháp năm 2013 quy định: Chủ tịch nước ban hành lệnh, quyết định để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình.Căn cứ vào thẩm quyền quy định tại Điều 88 Hiến pháp năm 2013, Chủ tịch nước có quyền ban hành lệnh, quyết định để quy định các vấn đề như: công bố luật, pháp lệnh; phê chuẩn hoặc chấm dứt hiệu lực của điều ước quốc tế; công bố, bãi bỏ quyết định tuyên bố tình trạng chiến tranh; ra lệnh tổng động viên hoặc động viên cục bộ, công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp

Theo Điều 17 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 thì Chủ tịch nước ban hành lệnh, quyết định để quy định: tổng động viên hoặc động viên cục bộ, công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp căn cứ vào nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội [UBTVQH]; công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc ở từng địa phương trong trường hợp UBTVQH không thể họp được. Ngoài ra, Chủ tịch nước còn ban hành lệnh, quyết định để quy định về những vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Chủ tịch nước. Tuy nhiên, nếu căn cứ vào Điều 91 Hiến pháp năm 2013 và Điều 17 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 thì sẽ không rõ trường hợp nào Chủ tịch nước ban hành lệnh, khi nào thì ban hành quyết định. Điều này chỉ có thể suy ra từ các quy định của pháp luật có liên quan.

Theo khoản 5 Điều 88 Hiến pháp năm 2013 thì: căn cứ vào nghị quyết của UBTVQH, Chủ tịch nước ra lệnh tổng động viên hoặc động viên cục bộ, công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp. Ngoài ra, khoản 1 Điều 32 Luật Quốc phòng năm 2005 còn quy định: Khi an ninh chính trị, trật tự, an toàn xã hội ở một hoặc một số địa phương bị xâm phạm nghiêm trọng tới mức chính quyền ở đó không còn kiểm soát được tình hình thì Chủ tịch nước ra lệnhthiết quân luật theo đề nghị của Chính phủ. Trong những trường hợp khẩn cấp này, tất nhiên, Chủ tịch nước phải ban hành VBQPPL với hình thức lệnh mới có thể đạt hiệu quả cao trong hoạt động quản lý. Ngoài ra, Chủ tịch nước còn ban hành lệnh để công bố Hiến pháp, luật, pháp lệnh.

Như vậy, căn cứ vào Điều 88 Hiến pháp năm 2013 thì lệnh của Chủ tịch nước được sử dụng để giải quyết các vấn đề như: công bố Hiến pháp, luật, pháp lệnh; căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội hoặc của UBTVQH công bố, bãi bỏ quyết định tuyên bố tình trạng chiến tranh; căn cứ vào nghị quyết của UBTVQH ra lệnh tổng động viên hoặc động viên cục bộ, công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp Ví dụ: Lệnh số 18/2013/L-CTN ngày 8/12/2013 của Chủ tịch nước về việc công bố Hiến pháp; Lệnh số 13/2015/L-CTN ngày 09/7/2015 của Chủ tịch nước về việc công bố Luật Ngân sách nhà nước năm 2015.

Như đã trình bày, pháp luật chỉ quy định Chủ tịch nước ban hành quyết định để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước do Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH quy định. Tuy nhiên, khi quy định như thế thì Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 cũng không xác định cụ thể Chủ tịch nước ban hành quyết định để thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn nào.

Nếu như Chủ tịch nước ban hành lệnh để thực hiện những vấn đề đã nêu thì theo nguyên tắc loại trừ, những nhiệm vụ, quyền hạn còn lại ở Điều 88 Hiến pháp năm 2013 sẽ được Chủ tịch nước ban hành dưới hình thức quyết định. Đơn cử, Quyết định của Chủ tịch nước được ban hành nhằm phê chuẩn, gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực các điều ước quốc tế thuộc thẩm quyền của Chủ tịch nước; quyết định của Chủ tịch nước quy định về vấn đề đặc xá... Ví dụ, Quyết định số 332/2004/QĐ-CTN ngày 07/6/2004 của Chủ tịch nước gia nhập Công ước Berne về bảo hộ tác phẩm văn học và nghệ thuật; Quyết định số 1366/2015/QĐ-CTN ngày 10/7/2015 của Chủ tịch nước về đặc xá...

Tuy nhiên, cách giải thích như trên chỉ mang ý nghĩa về mặt học thuật, nghiên cứu chứ không phải quy định chính thức trong các văn bản pháp luật. Hoạt động quản lý của Chủ tịch nước cần mang tính công khai và hình thức quản lý phải mang tính khuôn mẫu. Theo chúng tôi, để tạo ra cách áp dụng pháp luật thống nhất, pháp luật cần quy định cụ thể sự khác nhau giữa lệnh và quyết định của Chủ tịch nước cũng như những trường hợp cụ thể phải ban hành lệnh hoặc quyết định. Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 vừa được ban hành nhưng chưa giải mã được những câu hỏi trên. Do đó, sẽ là thiết thực nhất nếu như những câu hỏi này được trả lời cụ thể trong Luật về Hoạt động của Chủ tịch nước.

Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 quy định: UBTVQH họp thường kỳ mỗi tháng một phiên. Khi cần thiết, UBTVQH họp theo quyết định của Chủ tịch Quốc hội hoặc khi cóđề nghị của Chủ tịch nước [Điều 61]. Thêm vào đó, Điều 90 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 quy định: Quốc hội họp công khai. Trong trường hợp cần thiết, theo đề nghị của Chủ tịch nước, Quốc hội quyết định họp kín. Khi cần thiết là một quy định rất tùy nghi và trường hợp cần thiết là như thế nào thì không có chuẩn mực chung, hay nói cách khác là không có tiêu chí định lượng cụ thể. Mỗi chủ thể khác nhau thì lại có cách nhận định khác nhau về khi cần thiết và trường hợp cần thiết. Vấn đề đặt ra là nếu Chủ tịch nước nhận thấy cần thiết và đề nghị phải họp kín nhưng Quốc hội không thấy cần thiết thì giải quyết như thế nào? Tương tự, Chủ tịch nước nhận thấy cần thiết và đề nghị UBTVQH họp nhưng nhận định của UBTVQH là không cần thiết thì thế nào? Nếu các câu hỏi này không được giải đáp cụ thể thì mối quan hệ giữa Chủ tịch nước với các cơ quan trong bộ máy nhà nước chưa thực sự có sự phối nhịp nhàng. Công khai, minh bạch là một thuộc tính của VBQPPL[5] và vì thế khi cần thiết và trường hợp cần thiết là như thế nàocũng cầnphải được quy định cụ thể, rõ ràng nhằm đảm bảo hiệu quả trong hoạt động của Chủ tịch nước.

Điều 15 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 quy định: Quốc hội bãi bỏ văn bản của UBTVQH trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hộitheo đề nghị của Chủ tịch nước. Theo Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 thì UBTVQH được ban hành pháp lệnh, nghị quyết với tư cách là VBQPPL. Do đó, về nguyên tắc, Quốc hội có quyền bãi bỏ pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH nếu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội.

Khoản 1 Điều 119 Hiến pháp năm 2013 quy định: Hiến pháp là luật cơ bản của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, có hiệu lực pháp lý cao nhất. Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp.Khi nhận thấy văn bản của UBTVQH trái với Hiến pháp thì Chủ tịch nước có quyền đề nghị Quốc hội bãi bỏ. Khi đó, Ủy ban Pháp luật của Quốc hội sẽ thẩm tra đề nghị của Chủ tịch nước về văn bản có dấu hiệu trái với Hiến pháp[6]. Tuy nhiên, nhận diện về tính trái luật trong văn bản của UBTVQH [mà đặc biệt là pháp lệnh] thì không đơn giản.

Ban hành pháp lệnh là sự ủy quyền lập pháp từ Quốc hội sang UBTVQH. Pháp lệnh ra đời trong điều kiện Quốc hội chưa thể ban hành đầy đủ văn bản luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội quan trọng phát sinh trong thực tế. Hiện nay, nhiều vấn đề thuộc phạm vi và mức độ điều chỉnh của luật nhưng lại đang được điều chỉnh trong các pháp lệnh. Điều này có nghĩa pháp lệnh là văn bản cũng quy định những vấn đề cơ bản, quan trọng nhưng chưa đủ điều kiện ban hành thành luật. Xét về tính chất, pháp lệnh là văn bản mang tính chất luật và có giá trị pháp lý cao nhất điều chỉnh một lĩnh vực cụ thể. Do đó, việc nhận diện về tính hợp pháp của pháp lệnh so với luật của Quốc hội chưa bao giờ là chuyện dễ dàng. Ví dụ: Theo Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012, thẩm quyền áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc; đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc thuộc về Tòa án. Điều 29 Pháp lệnh Trình tự, thủ tục, xem xét, quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính tại TAND năm 2014 quy định: Quyết định áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc; đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc có thể bị khiếu nại. Tuy nhiên, thủ tục khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với quyết định đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc; đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc không tuân thủ các quy định về thủ tục giải quyết khiếu nại trong tố tụng hành chính lẫn trong hoạt động quản lý nhà nước.

Về nguyên tắc, pháp luật phải đảm bảo quyền khiếu nại lần đầu và quyền khiếu nại lần hai của cá nhân. Luật Tố tụng hành chính năm 2010 và Luật Khiếu nại năm 2011 quy định về khiếu nại trong tố tụng hành chính lẫn trong hoạt động quản lý nhà nước đều thừa nhận nguyên tắc này. Tuy nhiên, Pháp lệnh Trình tự, thủ tục, xem xét, quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính tại TAND năm 2014 chỉ cho phép người bị áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc; đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc khiếu nại lần đầu [và cũng là lần duy nhất] mà không có quyền khiếu nại lần hai. Trường hợp này, liệu có xem Pháp lệnh Trình tự, thủ tục, xem xét, quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính tại TAND năm 2014 trái với Luật Tố tụng hành chính năm 2010 và Luật Khiếu nại năm 2011 hay không? Nếu có thì căn cứ vào tiêu chí nào để kết luận? Tiếp theo, chủ thể nào sẽ thẩm tra đề nghị của Chủ tịch nước về pháp lệnh có dấu hiệu trái với luật của Quốc hội? Hiện nay, khoản 2 Điều 70 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 chỉ quy định Ủy ban Pháp luật của Quốc hội thẩm tra đề nghị của Chủ tịch nước về văn bản có dấu hiệu trái với Hiến pháp chứ không thẩm tra đề nghị của Chủ tịch nước về văn bản có dấu hiệu trái với luật của Quốc hội. Một khi pháp luật không quy định thì rất khó để ràng buộc Ủy ban Pháp luật của Quốc hội ôm thêm nhiệm vụ này.

Trên thực tế, trước khi Chủ tịch nước đề nghị Quốc hội bãi bỏ pháp lệnh của UBTVQH thì Chủ tịch nước đã phải có những khẳng định ban đầu về tính bất hợp pháp của pháp lệnh so với luật của Quốc hội. Theo chúng tôi, nhận định được điều này không hề đơn giản. Đề nghị Quốc hội bãi bỏ văn bản của UBTVQH là một quyền năng quan trọng của Chủ tịch nước nhằm đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật nhưng đó chỉ là kết quả cuối cùng sau một loạt các hành động chứng minh tính bất hợp pháp của pháp lệnh so với luật. Do đó, tiến hành công việc này phải có sự hỗ trợ rất lớn từ phía Hội đồng Tư vấn [HĐTV][7]. Nói cách khác, Chủ tịch nước sẽ không thể thực hiện hiệu quả quyền này nếu không có sự hỗ trợ từ một HĐTV. HĐTV sẽ phân tích, đối chiếu, so sánh để chứng minh về tính bất hợp pháp của pháp lệnh so với luật. Trên cơ sở tham mưu, tư vấn của HĐTV, Chủ tịch nước sẽ cân nhắc lần cuối cùng trước khi đề nghị Quốc hội bãi bỏ văn bản của UBTVQH. HĐTV ngoài các chuyên gia pháp luật thì còn những chuyên gia trong lĩnh vực nào khác? HĐTV sẽ hoạt động như thế nào? Quy trình tham mưu, tư vấn ra sao? Chủ tịch nước sẽ đề nghị Quốc hội như thế nào? Hồ sơ đề nghị ra sao? Chủ thể nào sẽ thẩm tra đề nghị của Chủ tịch nước?... là những câu hỏi cần phải được trả lời cụ thể từ các quy định của pháp luật. Đây là vấn đề không thể xem nhẹ vì nếu không thiết kế được những quy phạm pháp luật rõ ràng, rất có thể Chủ tịch nước sẽ không có cơ hội thực hiện quyền năng quan trọng này. Do đó, vấn đề này một lần nữa lại đặt ra nhu cầu cấp thiết trong việc xây dựng và ban hành Luật về Hoạt động của Chủ tịch nước.

Theo Điều 49 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 thì Chủ tịch nước có quyền đề nghị UBTVQH giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh. Từ trước đến nay, UBTVQH chỉ mới thực hiện việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh 05 lần, một con số rất ít ỏi[8]. Trong 05 lần đó, Chủ tịch nước chưa một lần đề nghị UBTVQH giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh bởi đơn giản Chủ tịch nước không có động lực thực sự rõ ràng, trực tiếp để chủ động đề nghị UBTVQH thực hiện công việc này. Thông thường khi không có những lợi ích hay sự quan tâm rõ ràng, rất khó để cơ quan nhà nước thực hiện nhiệm vụ của mình một cách chủ động, tích cực[9]. Do đó, nên chăng giao quyền kiến nghị cho cá nhân, tổ chức đề nghị Chủ tịch nước yêu cầu UBTVQH giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh. Cá nhân, tổ chức nào có quyền đề nghị và thủ tục đề nghị như thế nào cũng cần có câu trả lời chính thức thông qua các quy phạm pháp luật.

Điều 151Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định: Thời điểm có hiệu lực của toàn bộ hoặc một phần VBQPPL được quy định tại văn bản đó nhưng không sớm hơn 45 ngày kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành đối với VBQPPL của cơ quan nhà nước trung ương. Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định hiệu lực của văn bản tính từ thời điểm thông qua chứ không phải từ thời điểm công bố như Luật Ban hành VBQPPL năm 2008[10]. Theo Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 thì đối với văn bản của Quốc hội, thời điểm có hiệu lực phụ thuộc vào lệnh công bố của Chủ tịch nước. Tuy nhiên, thông thường thời điểm VBQPPL của Quốc hội có hiệu lực đã được xác định ngay trong chính văn bản đó. Ví dụ: khoản 1 Điều 69 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: Luật này có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/7/2012, [Luật Khiếu nại năm 2011 được công bố bởi Lệnh số: 11/2011/L-CTN ngày 25/11/2011]. Tương tự, khoản 1 Điều 263 Luật Tố tụng hành chính năm 2010 quy định: Luật này có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2011 [Luật này được công bố bởi Lệnh số: 22/2010/L-CTN ngày 7/12/2010]. Những quy định nêu trên cũng chứng tỏ rằng, trong chừng mực nhất định, nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước liên quan đến công bố Hiến pháp, luật chỉ mang tính nghi thức. Do đó, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định hiệu lực của văn bản tính từ thời điểm thông qua chứ không phải từ thời điểm công bố cũng có phần hợp lý.

Tuy nhiên, đối với pháp lệnh của UBTVQH thì quy định trên vẫn tồn tại nhiều điều cần bàn luận. Cụ thể, Điều 85 và Điều 88 Hiến pháp năm 2013 quy định: Chủ tịch nước công bố luật, pháp lệnh. Luật, pháp lệnh phải được công bố chậm nhất là mười lăm ngày, kể từ ngày được thông qua, trừ trường hợp Chủ tịch nước đề nghị xem xét lại pháp lệnh. Với phân tích vừa nêu thì việc công bố luật của Quốc hội là nghĩa vụ của Chủ tịch nước vì đơn giản Chủ tịch nước buộc phải làm điều này mà không có quyền phủ quyết. Tuy nhiên, đối với pháp lệnh thì việc công bố nó không phải là nghĩa vụ của Chủ tịch nước vì Chủ tịch nước có quyền phủ quyết mềm đối với pháp lệnh. Chủ tịch nước có quyền đề nghị UBTVQH xem xét lại pháp lệnh trong thời hạn mười ngày, kể từ ngày pháp lệnh được thông qua. Trong trường hợp pháp lệnh đó vẫn được UBTVQH biểu quyết tán thành mà Chủ tịch nước vẫn không nhất trí thì Chủ tịch nước trình Quốc hội quyết định tại kỳ họp gần nhất.

Hiện nay, Quốc hội nước ta chỉ họp mỗi năm xuân thu nhị kỳ, mỗi kỳ họp diễn ra khoảng hơn một tháng. Giả sử, một pháp lệnh vừa được UBTVQH thông qua và Chủ tịch nước đề nghị UBTVQH xem xét lại pháp lệnh nhưng UBTVQH vẫn biểu quyết tán thành thì giải quyết thế nào? Trong trường hợp này, Chủ tịch nước sẽ trình Quốc hội quyết định tại kỳ họp gần nhất[11]. Tuy nhiên, vấn đề cần nói là pháp lệnh đó có hiệu lực pháp lý hay không? Theo logic pháp lý thông thường thì pháp lệnh đó chưa có hiệu lực pháp luật. Tuy nhiên, nếu căn cứ vào Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 thì pháp lệnh đó vẫn có thể có hiệu lực pháp luật vì đã được thông qua và thời điểm có hiệu lực không sớm hơn 45 ngày kể từ ngày thông qua. Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 không đưa ra bất cứ quy định ngoại lệ nào và như thế thì khả năng trên có thể xảy ra trên thực tế.

Một điều cần nhấn mạnh là hiện nay tồn tại rất nhiều pháp lệnh của UBTVQH xác định thời điểm có hiệu lực của văn bản tính từ ngày thông qua tương đối ngắn[12]. Cá biệt có trường hợp pháp lệnh được xác định có hiệu lực thi hành kể từ ngày ký ban hành[13]. Trong những trường hợp này, rõ ràng, quyền phủ quyết của Chủ tịch nước tuy là mềm nhưng cũng đã bị ảnh hưởng rất nhiều. Giải quyết câu hỏi này như thế nào để đảm bảo sự phối hợp trong hoạt động của Chủ tịch nước và UBTVQH là vấn đề cần được nghiên cứu kỹ lưỡng và nhất quyết phải có câu trả lời thông qua các quy định của pháp luật.

Điều 90 Hiến pháp năm 2013 quy định: Chủ tịch nước có quyền yêu cầu Chính phủ họp bàn về vấn đề mà Chủ tịch nước xét thấy cần thiết để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước. Trong bối cảnh hiện nay, chúng tôi cho rằng, quy định này là một bước tiến rất lớn trong tư duy lập hiến ở nước ta. Để cụ thể hóa quy định này, khoản 3 Điều 44 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 quy định trách nhiệm của Chính phủ là họp theo yêu cầu của Chủ tịch nước để bàn về vấn đề mà Chủ tịch nước xét thấy cần thiết để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước. Tuy nhiên, điều khoản này lại có thể bị phủ định bởi quy định tại khoản 2 Điều 44 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 là: Trong trường hợp Chính phủ không họp, Thủ tướng Chính phủ quyết định gửi lấy ý kiến các thành viên Chính phủ bằng văn bản. Những công việc quan trọng của Chính phủ phải được thảo luận tập thể và biểu quyết theo đa số. Nếu một công việc của Chính phủ phải được thực hiện thông qua thảo luận tập thể và biểu quyết theo đa số mà lại quyết định bằng cách gửi lấy ý kiến các thành viên Chính phủ bằng văn bản thì chưa thật phù hợp với trình tự luật định và ít nhiều ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động của Chủ tịch nước. Do đó, nhằm đảm bảo sự phối hợp hài hòa trong mối quan hệ giữa Chủ tịch nước và Chính phủ thì cần có câu trả lời chính thức thông qua các quy định của pháp luật. Sẽ không thể tốt hơn nếu câu hỏi này được trả lời chính thức trong Luật về Hoạt động của Chủ tịch nước.

Theo Luật Công an nhân dân năm 2014 thì Chủ tịch nước phong, thăng cấp bậc hàm cấp tướng đối với sĩ quan Công an nhân dân. Điều nàyhoàn toàn phù hợp với khoản 5 Điều 88 Hiến pháp năm 2013[14]. Cũng theo Luật Công an nhân dân năm 2014 thì Bộ trưởng Bộ Công an phong, thăng cấp bậc hàm cấp tá và có quyền bổ nhiệm Giám đốc, Phó Giám đốc Công an tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.

Một quy định mới trong Luật Công an nhân dân năm 2014 là cấp bậc hàm cao nhất sẽ được quyết định theo chức vụ. Điều 24 Luật Công an nhân dân năm 2014 quy định: Cấp bậc hàm cao nhất đối với chức vụ Giám đốc Công an thành phố Hà Nội; Giám đốc Công an thành phố Hồ Chí Minh là Trung tướng. Như vậy, Bộ trưởng Bộ Công an tuy không có quyền phong, thăng cấp bậc hàm cấp tướng nhưng vẫn có thể cơ cấu để một người được phong, thăng cấp bậc hàm cấp tướng. Giả sử một người có cấp bậc hàm đại tá được Bộ trưởng Bộ Công an bổ nhiệm làm Giám đốc Công an thành phố Hà Nội hay Giám đốc Công an thành phố Hồ Chí Minh thì người này sẽ có cơ hội mang quân hàm cấp tướng, thậm chí là đến Trung tướng. Vậy cơ chế phối hợp giữa Chủ tịch nước với Bộ trưởng Bộ Công an trong việc bổ nhiệm Giám đốc Công an thành phố Hà Nội hay Giám đốc Công an thành phố Hồ Chí Minh và phong, thăng cấp bậc hàm cấp tướng được thể hiện như thế nào cũng cần phải được làm rõ. Tất nhiên, với cơ chế Đảng lãnh đạo như nước ta hiện nay thì không thể xảy ra vấn đề xung đột quyền lực nhưng cơ chế phối hợp vẫn là điều quan trọng cần minh định trong một văn bản luật có hiệu lực pháp lý cao.

Trong mối quan hệ với cơ quan tư pháp thì Chủ tịch nước có quyền rất quan trọng, đó là quyết định đặc xá. Đặc xá là sự khoan hồng đặc biệt của Nhà nước do Chủ tịch nước quyết định tha tù trước thời hạn cho người bị kết án phạt tù thỏa mãn những điều kiện nhất định [như điều kiện về thái độ cải tạo, nhân thân, thời gian thụ án...] nhân sự kiện trọng đại, ngày lễ lớn của đất nước hoặc trong trường hợp đặc biệt. Đây là chế định được ghi nhận trong Hiến pháp, thể hiện chính sách khoan hồng của Đảng, Nhà nước và truyền thống nhân đạo của dân tộc Việt Nam đối với người phạm tội nhằm khuyến khích họ hối cải, rèn luyện để trở thành người có ích cho xã hội.

Theo Điều 10 Luật Đặc xá năm 2007 thì điều kiện được đề nghị đặc xá là người bị kết án phạt tù có thời hạn, tù chung thân: i. đã lập công lớn trong thời gian chấp hành hình phạt tù, có xác nhận của trại giam, trại tạm giam; ii. người đang mắc bệnh hiểm nghèo hoặc ốm đau thường xuyên, có kết luận giám định y khoa hoặc xác nhận bằng văn bản của cơ quan y tế có thẩm quyền; iii. khi phạm tội là người chưa thành niên; iv. người từ 70 tuổi trở lên; v. trường hợp khác do Chủ tịch nước quyết định.

Cũng theo Điều 11 Luật Đặc xá năm 2007 thì người bị kết án phạt tù có thời hạn, tù chung thân tuy có đủ điều kiện nhưng không được đề nghị đặc xá trong các trường hợp sau đây: i. bản án hoặc quyết định của Tòa án đối với người đó đang có kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm; ii. đang bị truy cứu trách nhiệm hình sự về hành vi phạm tội khác; iii. trước đó đã được đặc xá; iv. có từ hai tiền án trở lên; v. trường hợp khác do Chủ tịch nước quyết định.

Qua phân tích trên, có thể nhận thấy các điều kiện được đề nghị đặc xá và không được đề nghị đặc xá không phải là danh sách đóng mà có thể được mở rộng, bổ sung. Sự mở rộng, bổ sung này phụ thuộc vào quyết định của Chủ tịch nước.Theo chúng tôi, các điều kiện được đề nghị đặc xá được quy định theo hướng mở rộng là hoàn toàn hợp lý. Điều này góp phần khẳng định vai trò quan trọng của Chủ tịch nước trong việc quyết định đặc xá. Tuy nhiên, đối với điều kiện không được đề nghị đặc xá thì không nên quy định theo hướng mở rộng. Trường hợp khác do Chủ tịch nước quyết định là một quy định mang tính tùy nghi và phụ thuộc hoàn toàn vào nhận định của Chủ tịch nước. Về nguyên tắc, thẩm quyền của một chủ thể chỉ nên được thiết kế theo hướng không được làm xấu thêm tình trạng pháp lý của người yếu thế. Hiện nay, các quy định của pháp luật trong việc truy cứu trách nhiệm hành chính, trách nhiệm hình sự đều tuân thủ tinh thần đó. Xét một cách cụ thể, trong mối quan hệ với Nhà nước, người vi phạm hành chính, tội phạm là người yếu thế. Do đó, Bộ luật Hình sự [BLHS] năm 1999 [sửa đổi, bổ sung năm 2009] và Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 đều quy định theo hướng mở các tình tiết giảm nhẹ[15]. Trong khi đó, các tình tiết tăng nặng là danh sách đóng[16]. Theo chúng tôi, các điều kiện được đề nghị đặc xá hướng đến mục đích có lợi cho người yếu thế nên hoàn toàn có thể phụ thuộc vào quyền tùy nghi của Chủ tịch nước. Ngược lại, các điều kiện không được đề nghị đặc xá có thể ảnh hưởng tiêu cực đến người yếu thế, do đó, không nên quy định quyền tùy nghi quyết định của Chủ tịch nước. Điều này dường như đi ngược với ý nghĩa của đặc xá. Do đó, theo chúng tôi, nên bãi bỏ điều khoản trường hợp khác do Chủ tịch nước quyết định trong điều kiện không được đề nghị đặc xá được quy định tại Luật Đặc xá năm 2007. Sửa đổi này tuy nhỏ nhưng góp phần hạn chế tình trạng Chủ tịch nước cảm tính, chủ quan, duy ý chí, tùy tiện khi quyết định về điều kiện không được đề nghị đặc xá, ảnh hưởng đến mục đích, ý nghĩa của đặc xá.

Hiện nay, Hiến pháp năm 2013 không quy định về quyền ân giảm án tử hình của Chủ tịch nước. Tuy nhiên, trên thực tế Chủ tịch nước vẫn thực hiện quyền này. Theo đó, khoản 4 Điều 27 Luật Tổ chức TAND năm 2014 quy định: Chánh án TAND tối cao trình Chủ tịch nước ý kiến của mình về trường hợp người bị kết án xin ân giảm án tử hình. Điểm c khoản 4 Điều 59 Luật Thi hành án hình sự năm 2010 quy định: Trước khi thi hành án tử hình, Chủ tịch Hội đồng thi hành án tử hình công bố quyết định thi hành án, quyết định không kháng nghị của Chánh án TAND tối cao và quyết định không kháng nghị của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, quyết định của Chủ tịch nước bác đơn xin ân giảm án tử hình. Như vậy, về nguyên tắc, chỉ khi có quyết định của Chủ tịch nước bác đơn xin ân giảm án tử hình thì mới thi hành hình phạt tử hình đối với tử tù. Tuy nhiên, pháp luật hiện hành không quy định thời hạn Chủ tịch nước phải trả lời đồng ý ân giảm hay bác đơn. Do đó, theo chúng tôi, cần quy định rõ quyền ân giảm án tử hình của Chủ tịch nước trong Luật về Hoạt động của Chủ tịch nước. Trong Luật này cần quy định về nguyên tắc, điều kiện ân giảm, trình tự thực hiện và thời hạn tối đa kể từ ngày nhận được đơn xin ân giảm của phạm nhân mà Chủ tịch nước phải trả lời Quy định này góp phần minh thị quyền hạn của Chủ tịch nước trong lĩnh vực tư pháp.

Để bộ máy nhà nước hoạt động chính xác và đạt hiệu quả, Nhà nước tiến hành phân công lao động giữa các bộ phận của bộ máy, nghĩa là phân định thẩm quyền. Sự phân công lao động trong bộ máy công quyền phải thỏa mãn yêu cầu sao cho mỗi cơ quan, mỗi nhà chức trách có một khối lượng công việc nhà nước hợp lý tương xứng với vị trí và khả năng của chủ thể đó[17]. Bên cạnh đó, cơ chế phối hợp cũng được đề cao nhằm đảm bảo cho hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nước được diễn ra nhịp nhàng. Hiến pháp năm 2013 đã có sự phân định khá cụ thể các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Hiến pháp năm 2013 cũng thể hiện khá hợp lý vai trò của Chủ tịch nước trong việc điều phối hoạt động giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Với tư duy ấy, các văn bản luật cụ thể hóa Hiến pháp năm 2013 phải quy định thẩm quyền của các cơ quan nhà nước phù hợp với tinh thần của Hiến pháp năm 2013, sao cho đảm bảo sự phân công và cũng không thể bỏ qua sự phối hợp. Chính vì vậy, việc phân định thẩm quyền cũng như cơ chế phối hợp giữa Chủ tịch nước với các cơ quan nhà nước khác trong bộ máy nhà nước cần phải rõ ràng, cụ thể. Luật về Hoạt động của Chủ tịch nước nếu được ban hành, hứa hẹn sẽ giải quyết được những yêu cầu trên./.