Ở đâu có quyền lực thì ở đó có thể có sự lạm dụng quyền lực. Quyền lực, tự bản thân nó luôn có xu hướng bành trướng, dẫn đến sự vượt quyền. Mặc dù là một loại quyền lực đặc biệt, nhưng quyền lực nhà nước cũng không vượt ra ngoài quy luật trên. Trong đó, quyền hành pháp với vị trí là trung tâm của quyền lực nhà nước có tính “trội” vượt bậc so với quyền lập pháp và quyền tư pháp, cho nên càng tiềm ẩn nhiều nguy cơ lạm quyền, lộng quyền. Vì vậy, kiểm soát quyền hành pháp là một nhu cầu cần thiết, khách quan.
Trong các hình thức kiểm soát quyền hành pháp, sự kiểm soát của nhánh quyền lập pháp có ý nghĩa quan trọng. Mặc dù cùng sử dụng các phương thức kiểm soát cơ bản giống nhau, song ở các hình thức chính thể nhà nước khác nhau, sự kiểm soát của cơ quan lập pháp có những đặc điểm và hiệu quả không giống nhau. Nghiên cứu hoạt động kiểm soát quyền hành pháp của nghị viện các nước Anh, Pháp, Mỹ cho thấy rõ điều này.
Có nhiều quan niệm về quyền hành pháp: quyền hành pháp là quyền thực hiện pháp luật, áp dụng pháp luật vào đời sống; quyền hành pháp là quyền chấp hành pháp luật và điều hành xã hội theo pháp luật; quyền hành pháp là quyền hoạch định và điều hành chính sách quốc gia... Ở đây, quyền hành pháp được hiểu một cách chung nhất là quyền thi hành pháp luật. Quyền hành pháp bao gồm hai quyền: quyền lập quy và quyền điều hành hành chính nhà nước.
Trong chính thể đại nghị, quyền hành pháp thuộc về nguyên thủ quốc gia và chính phủ, nhưng chính phủ mới là cơ quan nắm giữ quyền lực này một cách thực chất. Chẳng hạn ở Anh, mặc dù Nữ hoàng nắm nhiều quyền hạn nhưng chỉ là hình thức, chủ yếu nhằm chính thức hóa hoạt động của Nghị viện và Chính phủ. Quyền hành pháp của Nữ hoàng thực chất đã trao cho Chính phủ. Chính phủ thực thi toàn bộ quyền hành pháp nhân danh Nữ hoàng.
Trong chính thể cộng hòa tổng thống mà điển hình là ở Mỹ, quyền hành pháp thuộc về tổng thống. Tổng thống Mỹ là nguyên thủ quốc gia và nắm toàn bộ quyền quản lý, điều hành quốc gia. Chính phủ không phải là cơ quan hiến định và chỉ là bộ máy tham mưu, giúp việc cho Tổng thống.
Pha trộn giữa hai loại chính thể trên là chính thể cộng hòa hỗn hợp. Điển hình cho mô hình này là chính quyền nước Pháp. Ở Pháp, quyền hành pháp cũng thuộc về nguyên thủ quốc gia và chính phủ. Tuy nhiên, Tổng thống Pháp [nguyên thủ quốc gia] mới là người nắm quyền hành pháp một cách thực chất. Tổng thống Pháp có nhiều quyền hành trong việc quản lý nhà nước và là đại diện hành pháp duy nhất. Tổng thống lãnh đạo tuyệt đối Chính phủ. Tổng thống có quyền phủ quyết các chính sách của Chính phủ. Chính phủ cùng thực thi quyền hành pháp với Tổng thống. Thủ tướng là người đứng đầu Chính phủ, chỉ đạo Chính phủ thực thi chính sách của Tổng thống.
Phương thức kiểm soát quyền hành pháp của nghị viện các nước Anh, Pháp, Mỹ, có một số đặc điểm sau:
Thứ nhất, về mặt tổ chức bộ máy, cách thức hình thành cơ quan hành pháp có ý nghĩa rất lớn trong việc kiểm soát hoạt động của nhánh quyền lực này.
Ở nước Anh, sau khi Hạ viện được thành lập, Nữ hoàng Anh bổ nhiệm người đứng đầu đảng chiếm đa số ghế trong Hạ viện làm Thủ tướng. Nếu không có đảng nào chiếm đa số ghế trong Hạ viện thì Nữ hoàng sẽ bổ nhiệm Thủ tướng sau khi thương lượng với những người đứng đầu các đảng trong Hạ viện. Như vậy, về nguyên tắc, Thủ tướng được lập ra từ Nghị viện nên phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Nghị viện có quyền giám sát Chính phủ. Sự tồn tại của Chính phủ liên quan mật thiết với sự ủng hộ của đa số các thành viên Nghị viện. Tuy nhiên, nhìn nhận ở khía cạnh khác cho thấy, với truyền thống văn hóa, chính trị của người Anh, kỷ luật đảng rất được coi trọng trong khi Thủ tướng lại là người đứng đầu đảng chính trị chiếm đa số ghế trong Hạ viện nên sự kiểm soát của Nghị viện đối với hành pháp có sự mềm dẻo nhất định. Sự kiểm soát của Nghị viện đối với Chính phủ thực chất và chủ yếu lại là sự kiểm soát của đảng chính trị đối với bộ máy hành pháp. Đó chính là sự tự kiểm soát trong nội bộ đảng.
Ở Mỹ, Nghị viện không kiểm soát hành pháp với danh nghĩa là kiểm soát cơ quan do mình lập ra. Bởi lẽ, Tổng thống Mỹ là người đứng đầu nhà nước và ngành hành pháp Mỹ. Tổng thống và Phó Tổng thống Mỹ được lựa chọn thông qua bầu cử theo nhiệm kỳ 4 năm một lần. Công dân ở các bang bầu ra các đại cử tri. Tập thể đại cử tri này [538 người] sẽ bầu ra Tổng thống và Phó Tổng thống.
Ở Pháp, sự hình thành bộ máy hành pháp là sự kết hợp giữa hai mô hình nước Anh và nước Mỹ. Tổng thống Pháp do nhân dân trực tiếp bầu ra theo nguyên tắc phổ thông đầu phiếu và giữ nhiệm kỳ 5 năm. Thủ tướng được đề cử bởi đa số trong Nghị viện và được Tổng thống bổ nhiệm. Trên thực tế, Nội các thường gồm các thành viên của đảng cầm quyền ở Hạ viện. Vì vậy, Nội các phải chịu trách nhiệm trước Hạ viện. Nghị viện giám sát hoạt động của Nội các. Hạ viện có thể bỏ phiếu bất tín nhiệm yêu cầu Nội các từ chức.
Thứ hai, hoạt động chất vấn là một hình thức kiểm soát có ý nghĩa quan trọng của nghị viện đối với hành pháp.
Nghị viện Anh chất vấn Chính phủ vào các ngày đối lập. Vào các ngày đó, các nghị sĩ đặt câu hỏi đối với các thành viên Chính phủ và các thành viên này phải có trách nhiệm trả lời chất vấn. Mọi câu hỏi chất vấn đều do các nghị sĩ thuộc các đảng đối lập vốn chiếm số ít trong Nghị viện đưa ra. Do đó, sự kiểm soát này không phát huy tác dụng do phe đa số luôn có đủ khả năng, biện pháp để bảo vệ Chính phủ, tức bảo vệ người của đảng mình.
Ở Pháp, trong vòng 4 tuần làm việc của Nghị viện lại có một tuần trong đó ưu tiên dành cho việc xem xét hoạt động của Chính phủ. Mỗi tuần ít nhất Nghị viện phải ưu tiên dành một buổi họp để các nghị sĩ chất vấn các thành viên Chính phủ. Các bộ trưởng của Chính phủ có nghĩa vụ trả lời các câu hỏi chất vấn của thành viên Nghị viện, đồng thời phải có trách nhiệm tham dự các phiên họp khi Nghị viện thảo luận về các dự án luật liên quan đến lĩnh vực phụ trách.
Ở Mỹ, Nghị viện thường xuyên tiến hành hoạt động điều trần đối với cơ quan hành pháp. Việc điều trần được thực hiện để thu thập ý kiến về một dự luật, điều tra về một vấn đề hoặc giám sát, đánh giá hoạt động của Chính phủ. Không giống hoạt động chất vấn thường tiến hành tại các kỳ họp toàn thể của nghị viện các nước, hoạt động điều trần ở Mỹ được thực hiện tại các ủy ban, tiểu ban của Nghị viện, thậm chí một nhóm nghị sĩ cũng có thể tổ chức điều trần và được tiến hành ngay khi nảy sinh các vấn đề kinh tế, xã hội cấp thiết. Bởi vậy, điều trần giúp cơ quan lập pháp thu thập được thông tin một cách nhanh chóng, kịp thời. Giới hành pháp sẽ phải giải trình, đưa ra giải pháp một cách thuyết phục về vấn đề liên quan. Các phiên điều trần là dịp để Nghị viện đặt ra các câu hỏi cho ngành hành pháp. Trên thực tế, do điều trần là một hoạt động mang tính công khai, có sự tham gia của giới truyền thông, nên Chính phủ thường phải chuẩn bị tài liệu, chứng cứ rất kỹ càng.
Thứ ba, sức mạnh của nghị viện được thể hiện trong việc kiểm soát quyền hành pháp là quyền điều tra, thanh tra và xét xử đối với chính phủ.
Nghị viện Anh có thể luận tội các quan chức cấp cao của bộ máy hành pháp. Nghị viện có thể truy tố các bộ trưởng về hoạt động, hành vi của họ. Hạ viện tiến hành các thủ tục truy tố, Thượng viện xét xử và kết tội. Thủ tục này có thể buộc các quan chức phải chịu các hình phạt giam giữ, thậm chí là tử hình. Ngoài ra, các ủy ban của Hạ viện cũng có quyền điều tra một hoạt động, lĩnh vực cụ thể của Chính phủ. Các ủy ban này có quyền thu thập bằng chứng và triệu tập nhân chứng để phục vụ điều tra.
Ở Pháp, khi các thành viên Chính phủ phạm tội, Nghị viện có thể thành lập tòa án cấp cao để xét xử. Các thành viên của tòa án cấp cao được lựa chọn trong số các nghị sĩ của cả hai viện. Nếu Tổng thống phạm tội phản quốc hoặc âm mưu xâm hại an toàn của nhà nước, tòa án này cũng có thể xét xử cả Tổng thống sau khi có sự nhất trí của đa số nghị sĩ trong cả hai viện. Ngoài ra, để thực hiện việc kiểm soát đối với hành pháp, Nghị viện Pháp có thể thành lập các ủy ban điều tra để thu thập thông tin.
Ở Mỹ, Nghị viện có thể thực hiện thủ tục luận tội đối với các quan chức hành pháp liên bang [tổng thống, phó tổng thống, bộ trưởng, lãnh đạo các cơ quan ngang bộ…]. Kết quả cao nhất của thủ tục này là khả năng truất quyền đối với đương sự [khi toàn bộ các điều khoản luận tội đạt được đa số phiếu tán thành của các thành viên tham gia luận tội].
Thứ tư, việc bỏ phiếu bất tín nhiệm chính phủ là một hình thức nghị viện giám sát hoạt động của chính phủ một cách hiệu quả nhằm chống sự lạm quyền của cơ quan hành pháp.
Hạ viện Anh có quyền bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ, buộc Chính phủ phải từ chức. Việc bỏ phiếu bất tín nhiệm không cần phải Thượng viện hay Nữ hoàng phê chuẩn. Nếu bị Hạ viện bất tín nhiệm, hoặc Chính phủ Anh sẽ bị lật đổ hoặc Hạ viện có thể bị giải tán để bầu cử một Hạ viện mới, từ đó hình thành nên một Chính phủ mới.
Hạ viện Pháp có quyền truy cứu trách nhiệm của Chính phủ thông qua bỏ phiếu bất tín nhiệm. Việc bất tín nhiệm Chính phủ được thông qua khi đạt đa số phiếu của các thành viên Hạ viện. Hạ viện đặt vấn đề trách nhiệm của Chính phủ bằng việc biểu quyết một kiến nghị kiểm tra. Trong trường hợp Hạ viện bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ, Thủ tướng phải đệ đơn từ chức của Chính phủ lên Tổng thống.
Thứ năm, nghị viện còn kiểm soát quyền hành pháp ở một số lĩnh vực hoạt động khác.
Về mặt tài chính, các nghị viện thường giữ quyền kiểm soát cao nhất đối với chính phủ. Ở Anh, Ủy ban kế toán công cộng thuộc Hạ viện có quyền cao nhất trong việc kiểm soát ngân sách dành cho Chính phủ. Việc này được thực hiện khá triệt để, hiệu quả do người đứng đầu Ủy ban là chủ tịch đảng đối lập trong Nghị viện. Ở Pháp, Tòa kiểm toán có chức năng hỗ trợ Nghị viện Pháp trong việc giám sát các hoạt động của Chính phủ. Nghị viện Mỹ có thể quyết định cấp hoặc thu hồi, tăng hoặc giảm ngân sách đối với một hoạt động nào đó của Chính phủ Mỹ. Tổng Kiểm toán do Quốc hội Mỹ thành lập giúp Quốc hội giám sát hoạt động của Chính phủ về mặt tài chính.
Trong vấn đề xây dựng pháp luật, giữa lập pháp và hành pháp cũng có sự kiềm chế lẫn nhau. Ở Pháp, Nghị viện có quyền kiểm soát việc ban hành văn bản mang tính chất luật nhưng cơ quan lập pháp ủy quyền cho cơ quan hành pháp ban hành [lập pháp ủy quyền]. Ở Mỹ, mặc dù Tổng thống Mỹ có quyền phủ quyết toàn bộ dự thảo luật nhưng Nghị viện vẫn có thể hạn chế quyền này. Cụ thể, khi dự thảo luật được chuyển cho Tổng thống, trong thời hạn 10 ngày [không kể ngày chủ nhật], Tổng thống có thể gửi trả lại cùng với những lý lẽ bác bỏ của mình. Khi đó, Hạ viện sẽ xem xét lại dự luật và biểu quyết lại. Nếu được 2/3 thành viên tán thành, dự luật sẽ được chuyển cho Thượng viện. Nếu dự luật tiếp tục chiếm được 2/3 số phiếu tán thành của các thành viên Thượng viện thì dự luật này chính thức trở thành đạo luật mà không cần sự chuẩn y của Tổng thống. Trong trường hợp dự luật không đạt được đa số phiếu tán thành trong hai lần bỏ phiếu tăng cường, Nghị viện vẫn có thể tiếp tục đưa dự luật lên một trong hai viện để tiến hành quy trình làm luật từ đầu. Ngoài ra, khi ký kết hiệp ước hoặc bổ nhiệm đại sứ, công sứ, lãnh sự, thẩm phán tòa án tối cao và các công chức khác của nhà nước, Tổng thống phải được sự chấp thuận của Thượng viện.
Từ những đặc điểm của hoạt động kiểm soát quyền hành pháp từ phía nghị viện các nước Anh, Pháp, Mỹ, có thể đưa ra một số nhận xét sau:
Ở chính thể đại nghị, chính phủ được sinh ra từ nghị viện nên chịu trách nhiệm trước nghị viện và có thể bị nghị viện giải tán nếu chính phủ bị mất tín nhiệm. Mặc dù có nhiều hình thức kiểm soát nhưng hiệu quả kiểm soát của nghị viện đối với chính phủ không cao. Nghị viện có thể bị nguyên thủ quốc gia [theo yêu cầu của chính phủ] giải tán nếu quá căng thẳng với chính phủ. Ngược lại, ở chính thể cộng hòa tổng thống, nghị viện không thể bị giải tán kể cả khi quá căng thẳng với cơ quan hành pháp. Bởi vậy, sự kiểm soát này hiệu quả hơn.
Sự rõ ràng, rành mạch trong việc phân công quyền lực là rất quan trọng, ảnh hưởng đến hiệu quả kiểm soát quyền lực. Nước Mỹ thực hiện cơ chế tam quyền phân lập triệt để giữa ba nhánh hành pháp, lập pháp và tư pháp. Nhánh lập pháp kiểm soát nhánh hành pháp dựa trên nền tảng của sự phân quyền cứng rắn với hệ thống kiềm chế - đối trọng quyền lực lẫn nhau. Mỗi nhánh quyền lực thực hiện một số quyền đối với các nhánh khác, do đó cân bằng quyền lực. Bởi vậy, tự bản thân quyền lực hành pháp đã bị hạn chế, chịu sự kiểm soát của các nhánh quyền lực khác.
Tuy vậy, hiệu quả kiểm soát còn có thể có được từ những yếu tố khác. Ví dụ: ở Anh, tổ chức bộ máy nhà nước có một cơ chế kiềm chế, đối trọng thiếu cân đối, không cân bằng giữa các nhánh quyền lực. Hiệu quả kiểm soát quyền lực không đến từ cấu trúc nhà nước, từ những cơ sở pháp lý chính thức mà hình thành từ truyền thống văn hóa, văn hóa chính trị, từ cam kết chính trị và sự tự kiểm soát của giới cầm quyền.
ThS. Trần Quốc Việt - Học viện Hành chính quốc gia
-----
Tài liệu tham khảo:
1. Vũ Hồng Anh, Tổ chức và hoạt động của Chính phủ ở một số nước trên thế giới, Nxb CTQG, H.1997.
2. Thang Văn Phúc, Nguyễn Đăng Thành, Một số lý thuyết và kinh nghiệm tổ chức nhà nước trên thế giới, Nxb CTQG, H.2005.
3. Trung tâm Thông tin, Thư viện và Nghiên cứu Khoa học, Văn phòng Quốc hội, Tuyển tập Hiến pháp của một số nước trên thế giới, Nxb Thống kê, H.2009.
4. Đoàn Trọng Truyến, Nhà nước và tổ chức hành pháp của các nước tư bản, Nxb Khoa học và Kỹ thuật, H.1993.
5. Trịnh Thị Xuyến, Kiểm soát quyền lực nhà nước - một số vấn đề lý luận và thực tiễn ở Việt Nam hiện nay, Nxb CTQG, H.2008.
6. Viện Ngân hàng thế giới [Rick Stapenhurst, Niall Johnston, Riccardo Pelizzo biên soạn], Vai trò của nghị viện trong hạn chế tham nhũng, The World Bank, Washington, DC.