Hiện nay, theo quy định của Luật Khiếu nại năm 2011, khi quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật, các bên phải có trách nhiệm thi hành ngay. Luật Khiếu nại không quy định về thẩm quyền xem xét, giải quyết lại các quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật. Tuy nhiên, luật có quy định tại khoản 2 Điều 24 về thẩm quyền của Tổng Thanh tra Chính phủ khi phát hiện có hành vi vi phạm pháp luật về khiếu nại có quyền kiến nghị Thủ tướng Chính phủ hoặc kiến nghị người có thẩm quyền áp dụng biện pháp cần thiết để chấm dứt vi phạm, xem xét trách nhiệm, xử lý đối với người vi phạm. Tại khoản 2 Điều 26 của Luật quy định Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền xử lý các kiến nghị của Tổng Thanh tra Chính phủ quy định tại khoản 2 Điều 24 của Luật này. Trên thực tế những năm qua, đã và đang xảy ra tình trạng khiếu nại kéo dài, gay gắt, phức tạp. Thanh tra Chính phủ đã ban hành nhiều kế hoạch để kiểm tra, rà soát, giải quyết các vụ việc khiếu nại phức tạp, tồn đọng, kéo dài, như: Kế hoạch số 319/KH-TTCP ngày 20/2/2009, Kế hoạch số 1130/KH-TTCP ngày 10/5/2012, Kế hoạch số 2100/KH-TTCP ngày 19/9/2013.
Cùng với các Kế hoạch nêu trên, để giải quyết những vướng mắc từ thực tiễn giải quyết khiếu nại, hạn chế tình trạng khiếu nại kéo dài, Thanh tra Chính phủ đã trình Chính phủ ban hành Nghị định số 75/2012/NĐ-CP ngày 03/10/2012 quy định chi tiết một số điều của Luật Khiếu nại, trong đó quy định về thẩm quyền xem xét, giải quyết lại vụ việc giải quyết khiếu nại có vi phạm pháp luật. Điều 20 của Nghị định quy định khi phát hiện việc giải quyết khiếu nại vi phạm pháp luật, gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức hoặc có tình tiết mới làm thay đổi nội dung vụ việc khiếu nại, Thủ tướng Chính phủ có quyền yêu cầu người có thẩm quyền giải quyết lại vụ việc khiếu nại; Tổng Thanh tra Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ kiến nghị người có thẩm quyền giải quyết lại vụ việc khiếu nại. Như vậy, thẩm quyền giải quyết lại vụ việc khiếu nại trong trường hợp này chính là người đã giải quyết khiếu nại. Chủ thể này rất rộng, chẳng hạn như Chủ tịch UBND cấp huyện, cấp tỉnh, Giám đốc sở, thậm chí là Bộ trưởng Đó là những chủ thể đã giải quyết khiếu nại, quyết định giải quyết của họ đã có hiệu lực pháp luật nhưng bị phát hiện việc giải quyết có vi phạm pháp luật hoặc vụ việc có tình tiết mới. Quyết định giải quyết khiếu nại của họ bị xem xét, giải quyết lại có thể là quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc lần hai và đã có hiệu lực pháp luật. Trên thực tế, những quyết định bị xem xét, giải quyết lại chủ yếu là quyết định giải quyết khiếu nại lần hai của Chủ tịch UBND tỉnh nhưng trên bình diện pháp luật, đối tượng bị xem xét, giải quyết lại ở đây là quyết định giải quyết khiếu nại của bất cứ chủ thể nào có thẩm quyền giải quyết khiếu nại.
Ảnh minh họa
Theo quy định của Nghị định 75/2012/NĐ-CP, chủ thể yêu cầu xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại có vi phạm pháp luật là Thủ tướng Chính phủ. Bên cạnh đó, Tổng thanh tra Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ là các chủ thể có quyền kiến nghị giải quyết lại vụ việc hoặc báo cáo Thủ tướng Chính phủ. Như vậy, chủ thể yêu cầu hoặc kiến nghị giải quyết lại vụ việc khiếu nại là người đứng đầu các cơ quan quản lý nhà nước ở Trung ương, đặc biệt là vai trò của Thủ tướng Chính phủ. Theo quy định của Điều 20 Nghị định 75/2012/NĐ-CP, khi phát hiện vụ việc giải quyết khiếu nại có vi phạm pháp luật hoặc có tình tiết mới, sẽ có một trong hai cách giải quyết: Một là, người giải quyết khiếu nại giải quyết lại vụ việc đó; Hai là các cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, xem xét lại vụ việc. Theo đó, trên cơ sở chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ thì Tổng Thanh tra Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ là các chủ thể có trách nhiệm kiểm tra, xem xét lại vụ việc, báo cáo Thủ tướng Chính phủ. Với quy định này, sẽ đảm bảo cho việc kiểm tra, xem xét lại vụ việc khiếu nại một cách khách quan.
Cũng theo Nghị định 75/2012/NĐ-CP, trên cơ sở kiểm tra, xem xét lại vụ việc khiếu nại của Tổng Thanh tra Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, kết quả kiểm tra, xem xét đó được xử lý như sau:
-Trường hợp Thủ tướng Chính phủ kết luận việc giải quyết khiếu nại là đúng pháp luật, người ra quyết định giải quyết khiếu nại tổ chức thi hành quyết định giải quyết khiếu nại và thông báo công khai chấm dứt việc xem xét, giải quyết vụ việc khiếu nại.
- Trường hợp Thủ tướng Chính phủ kết luận việc giải quyết khiếu nại sai một phần hoặc sai toàn bộ, người ra quyết định giải quyết khiếu nại giải quyết lại vụ việc, sửa sai, khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại và thông báo công khai việc giải quyết lại vụ việc khiếu nại.
Như vậy, kết luận của Thủ tướng Chính phủ sẽ quyết định đến kết quả của vụ việc giải quyết khiếu nại trước đó. Tuy nhiên, theo quy định này, người đã ra quyết định giải quyết khiếu nại vẫn là người có trách nhiệm giải quyết lại vụ việc đó.
Chúng tôi cho rằng, quy định pháp luật hiện hành về việc xem xét lại việc giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật có vi phạm pháp luật còn những bất cập và gây khó khăn cho hoạt động quản lý nhà nước. Cụ thể là:
Một là, về căn cứ để xem xét lại vụ việc giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật, hiện nay trong Nghị định 75/2012/NĐ-CP chỉ quy định là việc giải quyết khiếu nại vi phạm pháp luật hoặc có tình tiết mới làm thay đổi nội dung vụ việc khiếu nại. Tuy nhiên, những dấu hiệu của việc giải quyết khiếu nại vi phạm pháp luật là gì thì pháp luật hiện hành chưa quy định, do đó sẽ gây khó khăn, không thống nhất cho các cơ quan trong việc xác định hành vi vi phạm pháp luật trong việc giải quyết khiếu nại.
Hai là, về thẩm quyền giải quyết lại vụ việc khiếu nại. Theo quy định tại Điều 20 của Nghị định số 75/2012/NĐ-CP, kể cả trong trường hợp theo yêu cầu hoặc kết luận của Thủ tướng, hoặc theo kiến nghị của Tổng thanh tra Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ thì cuối cùng người có thẩm quyền giải quyết lại vụ việc vẫn là người đã ban hành kết luận giải quyết khiếu nại. Quy định như vậy sẽ không đảm bảo tính khách quan trong việc giải quyết lại vụ việc khiếu nại. Bởi vì chính người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đã giải quyết vụ việc đó rồi. Ngoài ra, nếu Thủ tướng Chính phủ kết luận việc giải quyết khiếu nại là sai thì cần chấp hành luôn kết luận đó, không cần giải quyết lại, gây mất nhiều thời gian, công sức một cách không cần thiết, làm cho vụ việc lại kéo dài thêm.
Ba là, trong quy định của Điều 20 Nghị định số 75/2012/ND-CP đã chứa đựng bất cập giữa nhận định đánh giá ban đầu làm cơ sở cho việc xem xét lại việc giải quyết khiếu nại vi phạm pháp luật và kết quả kiểm tra, xem xét lại vụ việc. Nhận định tại điểm 1 Điều 20 để thực hiện xem xét lại là việc giải quyết khiếu nại vi phạm pháp luật, gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức hoặc có tình tiết mới làm thay đổi nội dung vụ việc khiếu nại hoàn toàn khác với kết quả Thủ tướng Chính phủ kết luận việc giải quyết khiếu nại là đúng pháp luật. Bất cập này dẫn đến hai hệ quả là:
+ Tạo sự đánh giá về năng lực nhận định vụ việc của công chức nhà nước không cao; thiếu sự trao đổi, phối hợp chặt chẽ trong cung cấp thông tin giữa các cấp trong xử lý vụ việc khiếu nại. Từ đó vừa làm vụ việc khiếu nại kéo dài không cần thiết vừa lãng phí thời gian, công sức để xem xét lại vụ việc.
+ Không loại trừ có sự kết nối giữa người khiếu nại với công chức nhà nước để vụ việc được đưa vào danh sách xem xét lại.
Bốn là, với quy định về việc xem xét lại vụ việc giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật không chặt chẽ dễ dẫn đến tình trạng người khiếu nại cố tình không chấp hành quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật, cũng không khởi kiện tại Tòa án mà tiếp tục khiếu nại đến các cơ quan Trung ương, làm vụ việc trở nên phức tạp, nếu chưa thống nhất trong cách giải quyết thì vụ việc sẽ tồn đọng, kéo dài[1]. Do đó, với quy định không cụ thể, chặt chẽ về cơ chế xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật dẫn đến khó khăn trong công tác tổ chức thực hiện bởi trên thực tế, một khi người dân tiếp tục khiếu nại lên Trung ương và được xem xét thì quyết định giải quyết khiếu nại cũng không thể tổ chức thi hành.
Năm là, Điều 44 Luật Khiếu nại quy định: Quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu có hiệu lực pháp luật sau 30 ngày, kể từ ngày ban hành mà người khiếu nại không khiếu nại lần hai; Quyết định giải quyết khiếu nại lần hai có hiệu lực pháp luật sau 30 ngày, kể từ ngày ban hành; Quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật có hiệu lực thi hành ngay. Trong Luật khiếu nại không có quy định về việc xem xét lại đối với quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật. Trong khi đó, Nghị định số 75/2012/NĐ-CP lại quy định về vấn đề này. Xét về mặt pháp lý, việc quy định về vấn đề này tại văn bản Nghị định là không phù hợp với Luật. Do đó, chúng tôi cho rằng cần nghiên cứu quy định trong Luật cơ chế xem xét lại đối với quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật.
Sáu là, ở góc độ lý luận pháp luật thì việc xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật cũng chính là một phương thức xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính ban đầu bị khiếu nại. Thế nhưng, phương thức giải quyết này không được quy định cụ thể về trình tự thủ tục, về thời hạn, về những ràng buộc trách nhiệm pháp lý đối với cả người khiếu nại và người xem xét lại, người quyết định kết quả xem xét cuối cùng. Do đó, tạo khó khăn trong thực hiện.
Từ những phân tích trên, để tạo sự nhất quán, đảm bảo hiệu quả thực hiện của quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật và hạn chế đến mức thấp nhất phát sinh những vụ việc phức tạp tồn đọng, kéo dài không cần thiết, chúng tôi kiến nghị việc sửa đổi, điều chỉnh cơ chế xem xét lại việc việc giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật nhưng có vi phạm pháp luật theo hướng sau:
- Cần sửa đổi Luật khiếu nại năm 2011, trong đó bổ sung quy định về cơ chế xem xét lại vụ việc giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật. Như vậy, sẽ nâng cao giá trị pháp lý của chế định này, qua đó góp phần đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. Trong đó, cần quy định cụ thể các căn cứ để xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại. Đặc biệt, cần cụ thể hóa những dấu hiệu của việc giải quyết khiếu nại vi phạm pháp luật, chẳng hạn như:
+ Quyết định giải quyết khiếu nại không phù hợp với các tình tiết khách quan của nội dung vụ việc khiếu nại;
+ Có vi phạm nghiêm trọng về trình tự, thủ tục khi xác minh, kết luận và ban hành quyết định giải quyết khiếu nại, gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức.
+ Có sai lầm nghiêm trọng về việc áp dụng chính sách, pháp luật trong quá trình giải quyết khiếu nại, gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức;
+ Việc giải quyết khiếu nại không đúng thẩm quyền.
+ Có tài liệu, chứng cứ chứng minh người giải quyết khiếu nại, người có trách nhiệm xác minh nội dung khiếu nại làm sai lệch hồ sơ vụ việc.
Xác định cụ thể những dấu hiệu vi phạm pháp luật sẽ có ý nghĩa quan trọng đảm bảo sự thống nhất trong việc áp dụng pháp luật, làm cơ sở cho các cơ quan có thẩm quyền trong việc rà soát, kiểm tra những hồ sơ khiếu nại đủ điều kiện được xem xét lại. Bên cạnh đó, để đảm bảo tính chặt chẽ của pháp luật, cần quy định cụ thể những trường hợp không xem xét lại việc khiếu nại. Chẳng hạn như, quy định người có thẩm quyền xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật không xem xét lại đối với những vụ việc đã được Tòa án thụ lý giải quyết hoặc đã có bản án, quyết định của Tòa án.
- Cần bỏ quy định hiện hành về người đã ban hành quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật lại giải quyết lại vụ việc đó theo yêu cầu hoặc kiến nghị của các cơ quan có thẩm quyền. Thực hiện một cơ chế duy nhất trong việc xem xét lại là Thủ tướng Chính phủ giao Tổng Thanh tra Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ kiểm tra, xem xét lại vụ việc, báo cáo Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo giải quyết; Tổng Thanh tra Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ báo cáo Thủ tướng Chính phủ. Trên cơ sở đó, Thủ tướng Chính phủ kết luận và người đã giải quyết khiếu nại cũng như các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan phải thực hiện kết luận đó. Như vậy, vừa đảm bảo giải quyết vụ việc một cách khách quan, vừa đỡ tốn thời gian, công sức của các cơ quan nhà nước, đồng thời đỡ mất thời gian cho công dân trong việc chờ đợi việc giải quyết lại.
- Cần bổ sung quy định về trách nhiệm của Tổng Thanh tra Chính phủ với tư cách là người đứng đầu cơ quan giúp Chính phủ quản lý nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại trong phạm vi cả nước. Chúng tôi cho rằng cần quy định Tổng Thanh tra Chính phủ có trách nhiệm giúp Thủ tướng Chính phủ tiếp nhận, phân loại, xem xét, đề xuất việc giải quyết những đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phán ánh đối với các quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh nhưng phát hiện có vi phạm pháp luật, gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức hoặc có tình tiết mới làm thay đổi nội dung vụ việc khiếu nại.
- Cần quy định chi tiết trình tự, thủ tục xem xét lại vụ việc, trong đó nhất thiết phải có sự phối hợp chặt chẽ trong trao đổi thông tin với cơ quan đã ban hành Quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật trước khi quyết định việc xem xét lại vụ việc. Quy định chi tiết trình tự, thủ tục xem xét lại vụ việc sẽ tạo cơ sở pháp lý quan trong cho các cơ quan có thẩm quyền trong việc tổ chức thực hiện, tạo sự thống nhất trong việc xem xét lại đối với các quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật nhưng có dấu hiệu vi phạm pháp luật hoặc khi có phát sinh tình tiết mới.
- Quy định cụ thể hình thức giải quyết và giá trị pháp lý khi đã ban hành Thông báo chấm dứt việc xem xét, giải quyết vụ việc khiếu nại. Như vậy, tạo thuận lợi cho các cơ quan nhà nước trong việc xử lý tình trạng công dân khiếu nại kéo dài, mặc dù việc giải quyết khiếu nại đã hết thẩm quyền và đúng pháp luật. Qua đó, xử lý dứt điểm đối với các vụ việc khiếu nại kéo dài, không có căn cứ pháp luật./.