VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN TRÌNH DỰ ÁN LUẬT,
PHÁP LỆNH VÀ KIẾN NGHỊ VỀ LUẬT
CỦA ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI
--------------
TS. Nguyễn Đức Chính
Ủy viên UBPL của Quốc hội
GĐ. Sở Tư Pháp TP.Hồ Chí Minh
I/ HOẠT ĐỘNG LẬP PHÁP CỦA QUỐC HỘI VÀ VẤN ĐỀ SÁNG KIẾN LẬP PHÁP.
Quốc hội nước ta cũng như Quốc hội các nước trên thế giới coi hoạt động lập pháp là hoạt động chủ yếu. Điều 83 Hiến pháp 1992 của nước ta khẳng định:
“… Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp.
Quốc hội quyết định những chính sách cơ bản về đối nội và đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân.
Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động Nhà nước”.
Trong 3 chức năng nêu trên, chức năng lập hiến, lập pháp có vị trí đặc biệt quan trọng. Đây là hoạt động đặc trưng nhất của Quốc hội. Điều này đã đựơc thể hiện xuyên suốt qua các bản Hiến pháp của nước ta [1946, 1959, 1980, 1992]. Qua mỗi bản hiến pháp, chức năng lập pháp của Quốc hội được kế thừa, phát triển và ngày càng được quy định rõ ràng, cụ thể hơn. Đến Hiến pháp 1992, các quy định pháp luật về hoạt động này của Quốc hội khá đầy đủ: chủ thể có quyền sáng kiến pháp luật, Quốc hội quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm và toàn khóa, Ủy ban Thường vụ Quốc hội chỉ đạo, phân công soạn thảo, kiểm tra và giám sát việc thực hiện chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội tham gia chỉnh lý, hoàn thiện và thẩm tra các dự án luật. Đại biểu Quốc hội có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc thảo luận, thông qua các dự án luật.
Hoạt động lập pháp của Quốc hội qua các nhiệm kỳ ngày càng tiến bộ: Quốc hội khóa I [1946-1960] đã ban hành được 2 hiến pháp, 11 đạo luật. Quốc hội khóa II đến khóa VI do đặc thù chiến tranh không ban hành được nhiều luật. Hoạt động lập pháp thực sự phát triển mạnh từ Quốc hội khóa VIII [1987-1992], đã ban hành được 1 hiến pháp, 31 luật, 43 pháp lệnh. Đây là kết quả tất yếu vì giai đoạn này là bắt đầu thời kỳ đổi mới, xác định nguyên tắc quản lý nhà nước theo pháp luật. Quốc hội khóa IX ban hành 36 luật và có 41 pháp lệnh được thông qua. Đến nay đã hình thành một hệ thống pháp luật khá hoàn chỉnh điều chỉnh các lĩnh vực đời sống xã hội.
Hệ thống pháp luật này là kết quả hoạt động lập pháp sáng tạo, tích cực, bền bỉ của Quốc hội,các cơ quan của Quốc hội, các cơ quan, tổ chức và cá nhân trình dự án luật, pháp lệnh.
Hoạt động lập pháp có thể chia thành bốn giai đoạn:
1- Sáng kiến lập pháp;
2- Soạn thảo dự án luật;
3- Thảo luận và thông qua dự án luật;
4- Công bố [ban hành] văn bản luật.
Sáng kiến lập pháp [sáng kiến pháp luật] bao gồm quyền trình dự án luật, pháp lệnh và quyền kiến nghị về luật của đại biểu Quốc hội. Đây là giai đoạn đầu tiên, đặc biệt quan trọng của quá trình lập pháp. Để thực hiện được quyền này một cách có hiệu quả cần có một số điều kiện [kỹ năng] sau đây:
1. Tổng hợp, đánh giá, nắm bắt được nhu cầu của xã hội: những vấn đề bức xúc của xã hội [của người dân] cần phải điều chỉnh bằng luật, pháp lệnh [ban hành luật, pháp lệnh mới hoặc điều chỉnh, sửa đổi các quy định hiện hành];
2. Xác định đúng nhu cầu quản lý nhà nước trong từng lĩnh vực, nhận diện đdầy đủ xu hướng phát triển của loại quan hệ xã hội cần được điều chỉnh bằng pháp luật;
3. Xác định, làm rõ mức độ và loại văn bản pháp luật [luật, pháp lệnh] cần ban hành v.v…
Ví dụ: trong thời gian gần đây trong lĩnh vực y học nổi lên vấn đề cho trứng, tinh trùng, thụ tinh trong ống nghiệm, cho thuê [mượn] bụng v.v…
Để có được sáng kiến pháp luật về vấn đề này cần đánh giá, phân tích:
- Mức độ phổ biến của loại quan hệ xã hội này;
- Khả năng khoa học; công nghệ kỹ thuật, chuyên gia của ngành y;
- Ý thức xã hội về vấn đề này: đạo đức, phong tực, tập quán, truyền thống dân tộc;
- Các hậu quả xã hội có thể xảy ra: quan hệ huyết thống, gia đình, thân tộc, tiến hóa xã hội v.v…
- Đã cần pháp luật điều chỉnh chưa? Nếu cần thì loại văn bản nào [luật, pháp lệnh hay nghị định của Chính phủ], mức độ luật pháp can thiệp tới đâu v.v…
Kết quả cao nhất của sáng kiến lập pháp là khi được Quốc hội chấp thuận đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của năm hoặc toàn khóa Quốc hội. Tới đây giai đoạn 1 [sáng kiến lập pháp] của hoạt động lập pháp cũng chấm dứt. Như vậy, sáng kiến lập pháp là kết quả của một quá trình tư duy sáng tạo, nhiều khi khá phức tạp đòi hỏi kiến thức tổng hợp, hiểu biết rộng, có trình độ phân tích, tổng hợp v.v…
Nhìn chung luật pháp của các nước trên thế giới cũng như luật pháp của nước ta giao quyền sáng kiến lập pháp cho nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân [nguyên thủ quốc gia, các cơ quan của Quốc hội, Chính phủ, các bộ, ngành, các cơ quan tư pháp trung ương, đại biểu Quốc hội v.v…].
II/ CÁC QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT CỦA NƯỚC TA VỀ VAI TRÒ, NHIỆM VỤ VÀ QUYỀN HẠN CỦA ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI TRONG VIỆC TRÌNH DỰ ÁN LUẬT, PHÁP LỆNH VÀ KIẾN NGHỊ VỀ LUẬT
1. Quy định của Hiếp pháp
Trong hoạt động lập pháp, quyền kiến nghị và trình dự án luật và pháp lệnh là một quyền rất quan trọng, có ảnh hưởng quyết định đến hiệu quả và kết quả của hoạt động lập pháp. Chính vì vậy các quyền này được ghi nhận trong Hiến pháp nước ta.
Điều 87 Hiến pháp 1992 quy định:
“ Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận có quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội.
Đại biểu Quốc hội có quyền trình kiến nghị về luật và các dự án luật ra trước Quốc hội.
Thủ tục trình Quốc hội dự án luật, kiến nghị về luật do luật định”.
Như vậy, theo Điều 87 này thì quyền trình dự án luật được giao cho các cơ quan nhà nước cao nhất ở trung ương, Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội, các tổ chức chính trị - xã hội của nước ta và đại biểu Quốc hội. Trong Điều 87 Hiến pháp 1992 cần chú ý hai điểm sau:
* Có rất nhiều chủ thể tham gia xây dựng dự án luật, nhưng chỉ riêng đại biểu Quốc hội tham gia với tư cách cá nhân, còn các chủ thể khác đều là cơ quan nhà nước hoặc các tổ chức chính trị - xã hội.
* Quyền của đại biểu Quốc hội tham gia xây dựng các dự án luật có nội dung rộng hơn so với quyền này của các cơ quan nhà nước và các tổ chức chính trị - xã hội. Cụ thể, ngoài quyền trình các dự án luật giống như các chủ thể khác, đại biểu Quốc hội còn có quyền kiến nghị về luật.
Qua việc phân tích trên có thể dẫn đến những nhận xét sau đây:
- Xét từ góc độ phát triển thì vai trò và quyền hạn của đại biểu Quốc hội trong lĩnh vực lập pháp ngày càng được khẳng định, nâng cao và mở rộng hơn qua từng bản Hiến pháp Việt Nam. Cụ thể, Hiến pháp 1946 và Hiến pháp 1959 chưa quy định đại biểu Quốc hội có quyền trình dự án luật, chỉ tới Hiến pháp 1980 quyền này của đại biểu Quốc hội mới được khẳng định và nêu trong Điều 86 của Hiến pháp 1980 như sau: “Hội đồng Nhà nước, Hội đồng Bộ trưởng, Chủ tịch Quốc hội, Hội đồng Quốc phòng, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, các đại biểu Quốc hội, Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, liên hiệp nông dân tập thể Việt Nam, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam có quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội” . Như vậy, quyền của đại biểu Quốc hội trong việc tham gia xây dựng dự án luật cũng ngang bằng với các chủ thể khác. Tới Hiến pháp 1992, như đã phân tích ở trên quyền trình dự án luật của đại biểu Quốc hội tiếp tục được khẳng định và bổ sung thêm quyền kiến nghị về luật mà các chủ thể khác không có.
- Xét từ góc độ phạm vi các chủ thể tham gia xây dựng dự án luật cho thấy Hiến pháp 1992đã giảm bớt một số các chủ thể tham gia trình dự án luật. Cụ thể là Hội đồng quốc phòng và các chỉnh đảng không tham gia vào quá trình này.
- Xét từ góc độ tính chất pháp lý thì quyền trình dự án luật và kiến nghị về luật của đại biểu Quốc hội là quyền hiến định.
Như vậy, Hiến pháp 1992 đánh dấu bước phát triển mới trong việc quy định quyền của đại biểu Quốc hội trong hoạt động lập pháp theo hướng ngày càng tôn trọng và nâng cao vai trò, tính độc lập, sáng tạo của cá nhân đại biểu Quốc hội. Thiết nghĩ đây là một xu hướng đúng, phù hợp với quy luật phát triển của thế giới nói chung và của Việt Nam nói riêng, cần tiếp tục khẳng định và quy định cụ thể hơn trong quá trình lập pháp tiếp theo của Quốc hội.
2. Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Để cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp, Luật Tổ chức Quốc hội tiếp tục khẳng định tại Điều 48: “Đại biểu Quốc hội có quyền trình dự án luật, kiến nghị về luật ra trước Quốc hội, dự án pháp lệnh ra trước Ủy ban Thường vụ Quốc hội theo trình tự thủ tục do pháp luật quy định”.
Sau đó tại Điều 71 Luật Tổ chức Quốc hội đã làm rõ hơn khái niệm “trình dự án luật” và “kiến nghị về luật”. Cụ thể:
“Quyền trình dự án luật được thực hiện bằng việc trình dự án luật mới, dự án luật sửa đổi, bổ sung luật hiện hành. Đại biểu Quốc hội thực hiện quyền kiến nghị về luật thông qua việc kiến nghị ban hành luật mới hoặc sửa đổi, bổ sung luật hiện hành”.
So sánh với quy định của Hiến pháp 1992 thì Luật Tổ chức Quốc hội 2001 mở rộng quyền hạn của đại biểu Quốc hội trong hoạt động lập pháp. Luật đã bổ sung thêm cho đại biểu Quốc hội có quyền “trình dự án pháp lệnh trước Ủy ban thường vụ Quốc hội”. Quyền này của đại biểu Quốc hội không có trong Hiến pháp 1992. Mặt khác, cũng cần nêu quyền của đại biểu Quốc hội trình dự án pháp lệnh được lần đầu tiên luật hóa trong Luật Tổ chức Quốc hội 1992.
Quyền sáng kiến lập pháp của đại biểu Quốc hội đựơc quy định tại các điều 22,25 và 28 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Cụ thể, khoản 2 Điều 22 của Luật quy định:
“ Cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội có quyền trình dự án luật được quy định tại Điều 87 của Hiến pháp 1992 gửi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đến Ủy ban Thường vụ Quốc hội và đồng thời gửi đến Chính phủ. Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải nêu rõ sự cần thiết ban hành văn bản, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản, những quan điểm nội dung chính của văn bản; dự báo tác động kinh tế xã hội; dự kiến nguồn lực bảo đảm thi hành và điều kiện bảo đảm cho việc soạn thảo văn bản. Kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội cũng được gửi đến Ủy ban thường vụ Quốc hội và Chính phủ…”.
Qua nội dung khoản 2 Điều 22 này có một số điểm đáng chú ý sau:
+ Quyền trình dự án luật được hiểu như đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.
+ Đã quy định rõ nội dung, trình tự, thủ tục quyền trình dự án luật. Nội dung, trình tự, thủ tục thực hiện quyền này được quy định đồng nhất cho đại biểu Quốc hội và các chủ thể khác.
+ Quyền kiến nghị về luật của đại biểu Quốc hội được mở rộng bao hàm cả quyền kiến nghị về pháp lệnh và không quy định trình tự, thủ tục, nội dung kiến nghị về luật và pháp lệnh.
Điều 25của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật tiếp tục quy định về thủ tục. Cụ thể khoản 2 của Điều 25 xác định: nếu dự án luật, pháp lệnh do đại biểu Quốc hội trình Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định thành lập Ban soạn thảo.
Khoản 2 Điều 28 của Luật quy định một nội dung rất quan trọng: “…Đại biểu Quốc hội trình dự án luật, dự án pháp lệnh có nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại khoản 1 Điều này. Văn phòng Quốc hội bảo đảm điều kiện cần thiết cho Ban soạn thảo dự án luật, pháp lệnh do đại biểu Quốc hội trình”. Cần phải hiểu “điều kiện cần thiết” ở đây bao gồm cả vật chất, phương tiện làm việc, tài chính, tài liệu để cho Ban soạn thảo làm việc thuận lợi.
Như vậy, qua các quy định pháp lý nêu trên có thể rút ra một số kết luận:
- Các quy định về vai trò và sự tham gia của đại biểu Quốc hội trong quá trình xây dựng dự án luật, pháp lệnh được ghi nhận trong các văn bản pháp luật cao nhất của Nhà nước ta: Hiến pháp, Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
- Đây là các quyền rất quan trọng của đại biểu Quốc hội tạo điều kiện cho đại biểu Quốc hội tham gia vào quá trình xây dựng dự án luật, pháp lệnh, tham gia vào hoạt động lập pháp.
- Pháp luật của ta đang đi theo hướng nâng cao vai trò và mở rộng quyền hạn của đại biểu Quốc hội trong quá trình xây dựng các dự án luật, pháp lệnh.
III/ SƠ LƯỢC VỀ THỰC TRẠNG ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI THAM GIA XÂY DỰNG DỰ ÁN LUẬT, PHÁP LỆNH
Như ở trên đã khẳng định, hoạt động xây dựng dự án luật, pháp lệnh có một vị trí hết sức quan trọng trong quá trình lập pháp. Chất lượng của dự án ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng của luật, pháp lệnh. Nếu dự án được xây dựng tốt sẽ có được dự thảo, pháp lệnh phản ánh được thực trạng xã hội, giải quyết đúng và đúng hướng các vấn đề bức xúc của xã hội đặt ra.
Một dự án như vậy sẽ đựơc thông qua nhanh chóng tại Quốc hội [đối với dự án luật] hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội [đối với dự án pháp lệnh]. Điều này sẽ giảm được chi phí vật chất và thời gian họp của Quốc hội hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội. Nhưng điều được lớn hơn cả là luật, pháp lệnh phù hợp với tình hình thực tế có tính khả thi cao.
Trong bài viết này chúng tôi chỉ đề cập đến việc đại biểu Quốc hội tham gia vào quá trình đề xuất dự án luật, pháp lệnh, kiến nghị luật.
+ Thứ nhất, việc đại biểu Quốc hội kiến nghị luật, pháp lệnh. Vấn đề này chưa thấy được tổng kết. Nhưng thông qua các kỳ họp, đa số các dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân tối cao, Ủy ban thường vụ Quốc hội trình. Các đại biểu Quốc hội thực tế có đề xuất các kiến nghị luật. Tuy nhiên các đề xuất cũng thường là các bài phát biểu nêu lên việc cần thiết phải có luật, pháp lệnh mà chưa thấy các kiến nghị được trình bày có lập luận và chưa được thực hiện theo trình tự quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
+ Thứ hai, về việc đại biểu Quốc hội thực hiện quyền trình dự án luật, pháp lệnh. Theo thông tin chúng tôi nắm được, trong các khóa Quốc hội trước đây nếu có đại biểu Quốc hội trình dự án luật, pháp lệnh thì cũng chỉ hoàn toàn là cá biệt: có 1 đại biểu Quốc hội khóa IX trình dự án luật.
Như vậy, có thể nói rằng trong giai đoạn đầu tiên của việc xây dựng dự án luật, pháp lệnh thì vai trò của đại biểu Quốc hội còn hạn chế. Vai trò này có chăng chỉ là việc đại biểu Quốc hội thảo luận cho ý kiến và biểu quyết về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội. Như trên đã phân tích về vai trò, tầm quan trọng của quyền sáng kiến lập pháp, nhưng vì sao trong thực tiễn các đại biểu Quốc hội hầu như chưa sử dụng quyền này. Có thể nêu ra đây một số nguyên nhân căn bản sau đây:
Nguyên nhân khác quan:
1. Sự quá tải một cách trầm trọng của chương trình xây dựng luật và pháp lệnh của Quốc hội. Các dự án luật, pháp lệnh do các cơ quan tổ chức trình là quá lớn. Để dự án được đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh [dù là chương trình chính thức hay dự bị] là một việc không đơn giản. Dự án luật phải thật sự bức xúc hoặc phải có một sự “vận động” khá mạnh. Trong tình hình như thế có đại biểu Quốc hội cho rằng nếu có trình dự hoặc kiến nghị về luật, pháp lệnh thì khó có hy vọng được chấp nhận.
2. Đại đa số đại biểu Quốc hội của ta là kiêm nhiệm. Ngoài việc thực hiện nhiệm vụ đại biểu thì các đại biểu Quốc hội còn phải thực hiện các công việc theo chức trách nơi mình công tác. Trong khi đó, muốn trình dự án luật, pháp lệnh hoặc chủ trì xây dựng dự án luật, pháp lệnh cần rất nhiều thời gi an và công sức.
3. Việc xây dựng dự án luật, pháp lệnh cần có chi phí tài chính và bộ máy giúp việc. Để giúp đại biểu Quốc hội làm việc này, luật pháp của ta [cả Quy chế hoạt động của đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật] chỉ quy định chung. “Văn phòng Quốc hội bảo đảm điều kiện cần thiết cho Ban soạn thảo dự án luật, dự án pháp lệnh do đại biểu Quốc hội trình”. Quy định như thế này quá chung chung, cần có cơ chế cụ thể hơn.
Nguyên nhân chủ quan:
Bên cạnh các nguyên nhân khách quan nêu trên cũng cần nêu về mặt chủ quan nhiều đại biểu Quốc hội có ý tưởng về dự án hoặc kiến nghị về luật, pháp lệnh nhưng còn e ngại, chưa tích cực đề xuất.
IV/ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ
1. Chúng tôi cho rằng, các quyền của đại biểu Quốc hội trình hoặc kiến nghị dự án luật, pháp lệnh là những quyền rất cơ bản và đặc trung của hoạt động đại biểu. Thực hiện tốt các quyền này của đại biểu Quốc hội sẽ phát huy được trí tuệ của Quốc hội, phát huy được tính tích cực, chủ động sáng tạo của đại biểu Quốc hội. Đó cũng là một bảo đảm tốt nhất thể hiện tính nhân dân, ý chí của nhân dân trong hệ thống luật pháp của nước ta.
2. Hệ thống luật pháp của ta hiện nay quy định tương đối đầy đủ về quyền của đại biểu Quốc hội về sáng kiến lập pháp. Tuy nhiên cần có các phương pháp, biện pháp phù hợp trong tổ chức thực hiện.
3. Kiến nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội nên có định hướng khuyến khích đại biểu Quốc hội trình các dự án luật, pháp lệnh hoặc chủ trì soạn thảo dự án luật, pháp lệnh. Trước mắt nên bắt đầu từ các dự luật, pháp lệnh đơn giản, không phức tạp. Văn phòng Quốc hội cụ thể hóa cơ chế giúp đỡ các đại biểu Quốc hội về kinh phí và các điều kiện cần thiết khác để thực hiện định hướng này.